建议北京借鉴伦敦,分别设立都城区和都市区

雄安新区问世之后,其高定位、高标准引发社会各界猜想,大家都想知道,“千年大计、国家大事”的雄安新区建设对北京有何影响?对京津冀协调发展又有何影响?从目前的公开信息看,雄安新区肯定不是普通的新区,而是要成为承载中央新发展意图的创新城市样板。

我们此前曾分析,以承载北京非首都功能疏解为核心任务的雄安新区,与北京的关系将极为密切。雄安新区、京津冀协调发展、北京城市副中心建设,是对北京市未来发展影响最大的三大因素。而北京未来发展的一个重要任务,是如何平衡好北京的首都功能与城市功能,这是保证北京发展让中央满意、市民满意的关键。

在中国的城市中,北京最大的唯一性就是其首都定位。北京的发展得益于首都定位,而首都这两个字也给北京带来巨大压力。从世界各国的首都发展来看,大致有两种模式:一种是作为纯首都,如澳大利亚的堪培拉、巴西的巴西利亚、美国的华盛顿等城市、加拿大的渥太华等,这些城市就是具有单纯政治中心的首都,与繁华的经济中心、金融中心毫不相干。另一种模式则是复合型的首都,既有城市,又是首都,世界上更多的国家都是这种复合型的首都,英国的伦敦、法国的巴黎、日本的东京、俄罗斯的莫斯科、墨西哥的墨西哥城等。

北京的发展现实更接近复合型首都,1949年新中国定都北京之后,北京由过去比较单一的政治文化中心不断发展为北方中国最大的城市,在承担首都角色(政治中心)之时,也成为事实上的经济中心、金融中心、文化中心、高端服务业中心,作为拥有2000多万常住人口的超级大城市,北京是北方中国最具有支撑能力的中心城市,同时也因此积累了众多的“城市病”。

京津冀、雄安新区、城市副中心建设都是为了给北京减负,要疏解其过多的功能和负载,对北京今后的发展来说,这将是一个持续时间不短的“大手术”。北京未来将如何适应这种变化?采取哪种发展模式?

独立智库安邦咨询首席研究员陈功的建议是,北京的发展应该向伦敦学习。伦敦是典型的复合型首都,伦敦的行政区划分为伦敦城和32个市区,伦敦城外的12个市区称为内伦敦(Inner London),其他20个市区称为外伦敦。伦敦城、内伦敦、外伦敦构成大伦敦市。大伦敦市又可分为伦敦城、西伦敦、东伦敦、南区和港口。伦敦城是金融资本和贸易中心,西伦敦是英国王宫、首相官邸、议会和政府各部所在地,东伦敦是工业区和工人住宅区,南区是工商业和住宅混合区。整个大伦敦面积约1580平方公里。

借鉴伦敦,北京首先应该建一个内城,设立一个经典北京味道的首都都城区,承载纯首都的功能。在都城区之外,再建一个大北京的都市区,承载北京作为一个大城市的诸多功能。这种基本设计的好处是,一个都城区,一个都市区,把北京在政治地位上区分出来,同时又为作为城市的北京保留了大量的发展空间。

对于北京来说,这样的城市决策设计应该是比较合适的。这样做,一方面是疏解了北京的非首都功能,满足了中国特色首都的建设需求,满足了中央对北京发展的指示。同时,又稳定了北京作为中国北方最重要城市的经济发展地位和支柱作用。这种设计在空间上有清晰的区分,作为一种构想,都城区可以考虑设立在二环内,大致是北京老城墙以内。在这个区域内,城市建设主要是搞好绿化,搞好城市设计,规划设计好并建设好重要的城市地标。在功能上,都城区也可以看成是中央政务特区。外部的都市区则要比都城区大得多,都市区承载北京主要的人口、经济、商业活动以及各种非首都的城市功能。

明确了空间和功能定位之后,北京下一步要考虑的重点应该是,如何维持北京经济的可持续发展。作为首都,北京很多产业不能搞、不让搞,因此必须找到适合北京的新动力,实现经济新动力的转换。在我们看来,北京未来可能需要围绕两个重点方向做文章,一是发展服务经济,北京的服务业占比很高,发展服务业有很好的基础,以中国经济的规模,北京定位在“世界城市”来发展服务经济,这应该是个大方向。二是在城市管理上做文章。北京的城市发展到了强化管理的阶段,城市发展就是一个管理问题,要向管理要发展,向管理要GDP。城市设计、城市更新、城市服务的发展和提升,是今后北京发展的重点。此外,北京城市副中心的发展已经确定,建设好城市副中心是北京今后的重点工作。

综上,北京作为首都和一个超级大城市,其发展面临明确定位和功能调整,我们建议北京借鉴伦敦的复合型首都发展模式,分别明确都城区和都市区,实现作为首都功能与城市功能的平衡。

(贺军,安邦咨询高级研究员)